Ley No. 20.730 que regula el lobby: reflexiones sobre el proceso de su implementación

Por Guillermo Andrés Marín Vargas Paulo Hidalgo Aramburu

1. Marco introductorio

El sentido de este documento consiste en elaborar una cuenta en relación a cómo el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (MINSEGPRES) asumió y ejecutó el proceso de implementación de la Ley N°20.730 que Regula el Lobby y las Gestiones que Representen Intereses Particulares ante las Autoridades y Funcionarios.

No es el ánimo de este documento fijarse en cuestiones meramente cuantitativas, aunque alguna mención habrá sobre ello. Más bien, se procura construir una ‘narración’ que quisiera expresar el interesante proceso técnico y profesional de ‘llevar a puerto’ una ley, con la singularidad de que se trata de un norma de rango legal que es asumido por los propios funcionarios del Estado.

En definitiva, es una experiencia en política pública que puede ser de utilidad tanto para la formación académica, para los propios funcionarios del sector público así como para establecer un contraste con la experiencia internacional.

2. Contexto y presentación de la Ley

La Ley de Lobby, como es ampliamente conocido, se enmarca en el empeño sistemático del Estado chileno por subir seriamente los umbrales de transparencia y reafirmar la probidad que debe regir todos las acciones de la agencia estatal.

Como lo señaló un destacado cientista político (O’Donnell,1993) si algún rasgo en común tienen los estados de la región es la existencia de ‘zonas marrones’ que denotan la relativa carencia de una relación abierta y democrática entre ciudadanos y Estado. A menudo campean relaciones clientelares; la falta de reconocimiento de derechos ciudadanos fundamentales o la opacidad de las relaciones entre el mundo privado y público.

Aunque no es éste el lugar para ensayar una genealogía exhaustiva de las distintas iniciativas en lo tocante a la probidad y la transparencia en Chile, es util recordar que ya desde el Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) se plantea la necesidad de enfrentar, en serio, la demanda por la probidad y la transparencia, creándose la Comisión de Ética Pública.

También la anterior administración de la Presidenta Bachelet (2006-2010), a partir de las recomendaciones previas de una Comisión de Expertos,  tramita y  pone en vigencia en el Estado la Ley de Acceso a la Información (2008) que constituye un hito histórico que pone a disposición del público una gran cantidad de información antes reservada en las páginas web del Estado como también permite a toda persona requerir información en poder de la Administración.

En este contexto, requería de una atención preferente y de una adecuada regulación lo que se conoce en la literatura especializada como ‘lobby’. ¿Qué se entiende por lobby?. Como lo indican Aninat, Del Solar (2009) “consiste en realizar gestiones de representación de intereses ante autoridades públicas en forma directa y privada.

Luego señalan: “El carácter privado y directo de esta actividad requiere de una norma que facilite el conocimiento público de sus acciones y obligue a quienes la realizan-distintos sectores u organizaciones- a cumplir con ciertos requisitos de procedimiento que garanticen la igualdad de oportunidades de representación. Lo que busca proteger una ley de lobby es la igualdad política mediante la transparencia de las gestiones que realizan entidades que tienen un poder de influencia significativamente mayor al de otros”. (p.119).

Como se observa en la definición apuntada, el corazón de la regulación del lobby es garantizar una igualdad de oportunidades de representación. En efecto, un principio esencial de la democracia es asegurar que las políticas públicas cautelen el bien común y que exista una igualdad de trato de los ciudadanos de parte del Estado, que tienen los mismos derechos para representarle a la autoridad elegida sus demandas y peticiones en relación todo el arco de políticas que afectan la marcha de una sociedad.

De esta manera, una sociedad democrática debe resguardarse de los ‘grupos de interés’ para impedir sencillamente que la políticas públicas se ‘privaticen’ o capturen en favor de unos u otros.

El tema de la regulación del lobby se constituyó en Chile en punto central de la agenda de probidad impulsada por la Presidenta Bachelet durante su primer mandato. Sin embargo, hubo extensos debates en cómo regularlo eficazmente. Desde luego estuvo presente la postura de evitar cualquier tipo de regulación para preservar el ‘statu quo’.

Ya instalado el tema, el núcleo de las diferencias residía si se debía regular primero seriamente a los propios lobbistas-registros, reuniones, campos de influencia,etc- o se debía comenzar con una regulación del sector público. Como también establecer una regulación simultánea del sector público y privado a la luz del estrecho vínculo existente.

Con todo, la decisión final que tuvo repercusiones políticas, se focalizó en establecer un cuerpo de regulación a los llamados ‘sujetos pasivos’, es decir a los altos cargos de la administración del Estado. Esto contra la opinión de la Nueva Mayoría en el Senado que consideraba como óptimo un estatuto que regulara intensamente a los que se dedicaban a la actividad de lobby con habitualidad.

En este sentido, constituyó un importante desafío hacerse cargo de políticas públicas con orientaciones o énfasis puestas en el anterior gobierno. Como señala la literatura especializada, el ‘óptimo’ es que el núcleo central de las políticas públicas sea ‘inter-temporal’; esto es que no sea modificada por el gobierno de turno y que sea la expresión de un acuerdo de largo plazo de la elite política (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora, Payne, 2006)

Lo anterior es el fundamento en el cual entra en vigencia la Ley 20.730 ‘Que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios’.

En lo principal, este cuerpo legal entiende el lobby como ‘aquella gestión o actividad remunerada ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio, de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos conforme a la ley, respecto de los actos y decisiones reguladas en la misma’ (p.07).

Así se regulan y se deben registrar en formularios ad-hoc reuniones entre agentes de lobby y altos funcionarios que involucren materias vinculadas a proyectos de ley, acuerdos o decisiones del Congreso; contratos, políticas, planes y programas.

Asimismo, los ‘sujetos pasivos’ o altos cargos de la administración deberán registrar en la agenda pública los viajes realizados con cargo al erario público en el ejercicio de sus funciones como declarar los donativos oficiales y protocolares que reciban en el desempeño del cargo. Dichos registros son luego publicados en las páginas de transparencia activa de cada uno de los órganos obligados el primer día hábil de cada mes.

3. Hacia un ‘modelo’ de difusión y aplicación

Ésta sección se dedica, si recordamos lo que indicamos en un inicio, a procurar establecer una ‘memoria’ o narrativa sintética de ‘cómo’ se socializa y en definitiva se ‘aplica’ al interior del Estado la referida Ley No. 20.730. Vale la pena decir que es el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, a través de la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia la que desde un inicio tiene a su cargo la puesta en práctica de la Ley. En particular los responsables al interior de la Comisión son el abogado, Presidente de la entidad, Rodrigo Mora y de modo directo, a cargo de la Unidad respectiva el sociólogo Manuel Aris.

La entrada en vigencia de la ley se verificó de manera diferida el 28 de noviembre de 2014, el 28 de abril de 2015 y el 28 de agosto de 2015. Ello teniendo en mente un principio de gradualidad que primero consideró a las autoridades del gobierno central, luego a las regiones y por último a los municipios y consejos regionales.

Esto sin duda refiere un primer aspecto importante puesto que fue posible establecer criterios y aprender de la experiencia de manera escalonada y evitar el síndrome típico de dar a conocer políticas que podrían ‘bloquear’ o ‘inundar’ a la Administración con una nueva normativa.

Por otro lado,se trataba de la clásica tríada de A. Hirschman (1977) ‘salida’, ‘voz’ y ‘lealtad’. Es decir, el esfuerzo consistía en mantener de la manera más razonable posible una ‘lealtad’ de los funcionarios con la ley, una ‘voz’ regulada para que indicaran sus dudas y aprehensiones y evitar hasta donde fuera posible una ‘salida’ o, si se quiere, una desafección tout court con la nueva normativa.

Sin necesidad de un detalle exhaustivo, la difusión de la ley comprendió la producción de cinco componentes:a) infraestructura; b) material educativo y de orientación; c) piloto; d)inducciones; e) comunicaciones y vinculación con el medio.

Como se observa, cada elemento tiene su propia racionalidad y constituye por sí mismo parte integral del ‘modelo’ de difusión que pudiera ser de utilidad como ‘caso de estudio’. Así era fundamental diseñar una plataforma virtual cercana y amigable plasmada en un formulario tipo para el registro de cada repartición pública.

Elaborar una serie de documentos pedagógicos para variados públicos para ‘explicar’ el sentido de la ley. Establecer una ‘prueba’ de la ‘blancura’ en un experimento piloto que luego se explica. Planificar y construir un ‘relato’ cercano y motivador sobre el cuerpo legal y, finalmente, ocuparse de desplegar la mejor política de comunicaciones diseñando un adecuado ‘plan de medios’, al decir de los expertos.

La primera actividad consistió en diseñar una consulta pública vía internet en relación al reglamento borrador de la ley para recibir observaciones y comentarios de la ciudadanía y evaluar desde luego su pertinencia. Esta consulta estuvo abierta en la red entre los días 16 de mayo y 2 de junio de 2014. La sistematización de las distintas observaciones fueron publicadas el 16 de junio de 2014.

De otra parte, desde septiembre y hasta la entrada en vigencia de la Ley-noviembre-2014- se desarrollan 14 pilotos que cubren diferentes servicios. Éste ensayo fue de extrema de utilidad ya que se configuró en un ‘campo de prueba’ invaluable para la aplicación de la ley. En estos pilotos se abordaron los aspectos teóricos y prácticos de la ley.

Se puso a prueba el sistema informático para la gestión de las audiencias además de establecer un intercambio de información con quienes en la práctica se pensaba irían a llevar el peso de la cotidianeidad de la ley; se hace referencia a los asistentes técnicos, personal administrativo de los gabinetes y ,en su caso, jefes de gabinete.

Naturalmente que el ‘test ácido’ de la difusión de la Ley se jugó en el proceso de las llamadas inducciones. Es decir, en la realización de una narración clara y concisa del sentido del cuerpo legal y básicamente cómo trabajar con él de manera instrumental. La preparación de este material de difusión fue un ejercicio de ‘verdadera digestión’ de la ley que tuvo hitos diversos.

En efecto, la ‘narración’ de la ley se fue afinando en sucesivos ejercicios de presentación al estilo ensayo y error. Por ejemplo, se detalla que cuando un profesional debía hacer una presentación, todo el equipo a cargo acudía para luego examinar qué asuntos habían quedado poco claros y formular así nuevas preguntas que podían surgir. Fue un ejercicio sistemático para convenir criterios y lenguajes que fueran los apropiados.

Ello puesto que no se trataba solamente de contar ‘de qué se trataba’ la ley. En primer lugar era necesario ‘traducir’ los aspectos legales a un lenguaje directo y comprensible. Era necesario ‘cubrir’ distintos públicos dentro del Estado. En la primera fase se organizaron reuniones con los equipos jurídicos de los ministerios en las cuales importaba mucho las diversas interpretaciones de la ley a la luz de los variados criterios que se podian enfrentar.

Al mismo tiempo, se constató en la práctica que la marcha de la ley y su tratamiento diario en gran medida iba a residir en el personal administrativo de las reparticiones públicas. En consecuencia era  imprescindible tener un lenguaje claro y directo, obviando los aspectos estrictamente legales.

En segundo lugar, se debe consignar que hubo además un interesante debate al interior del núcleo directivo a cargo de la ley en lo tocante a los acentos que era necesario introducir. Esto se puede traducir en los fundamentos últimos para alcanzar una razonable ‘eficacia’ en el cumplimiento de la norma.

En forma sencilla lo anterior refería a la búsqueda por establecer el justo equilibrio entre los imperativos del cuerpo legal y evitar a toda costa que las vallas de su cumplimiento fuesen demasiado altas de tal forma que alentara la ‘salida’ o escape de la ley por enmarañada.

El objetivo primordial y ante el cual se plegaban todos los otros recursos era que la norma se cumpliera.

Al respecto existe una abundante literatura en la ciencia política y administración que focaliza precisamente en los aspectos culturales y de tradición institucional de los estados latinoamericanos que hacen que, a menudo, posean estupendos cuerpos legales, en diferentes campos, pero que en la práctica sean letra muerta porque no son conocidos o son poco realistas y más parecen ficciones jurídicas, cercanas en verdad al ‘realismo mágico’ (Fariñas Dulce,2011).

En tercer lugar, no cabe duda que había en el mejor sentido ‘bienes políticos’ que promover con la introducción del cuerpo legal. Era imprescindible establecer como punto de partida que la iniciativa del gobierno, a pesar de que su foco provenía del gobierno anterior, era parte integral de un conjunto de medidas, que luego se harían aún más claras y urgentes, en torno a la profundización de la democracia y a establecer umbrales inéditos de control ciudadano y transparencia.

Aunque es una palabra poco feliz, en estos tiempos es común hablar de la ‘calidad’ de la democracia. Esto es qué recursos desarrolla una determinada democracia para fortalecer los mecanismos de participación, rendición de cuentas, transparencia, igualdad de trato, equidad en la representación, modernización de los partidos políticos y del sistema institucional.

En tal sentido, el acento fundamental de las inducciones tenía como hilo conductor la necesidad de que Chile y su Estado avanzara en este sentido. Resulta sintómatico que luego de los episodios que sucedieron en torno a la relación dinero /política, la ley de lobby fue vista como algo natural y necesario por los funcionarios, despejando todo resquemor o duda que pudiera haber existido en un principio.

En cuarto lugar, se debe al mismo tiempo considerar en la ‘entrega’ de información en torno a la normativa, un asunto actitudinal que es de la mayor importancia en el sector público. Ello puede ser declarado como ‘una orientación hacia los servicios’. Si bien la normativa venía desde un lugar central del Estado, desde un inicio hubo una clara conciencia en el equipo que había que que ser comunicativo y cercano a todas las reparticiones públicas.

No tenía sentido ni legitimidad refugiarse en el expediente fácil de la razón tecnocrática para difundir una ley, arriesgando la soberbia del que todo lo sabe y se irrita ante las preguntas. De esta manera, de modo natural se acogian todas las interrogantes, se procuraban resolver las dudas, manifestando una sana apertura a dialogar abiertamente con todos/as los funcionarios.

También se debe mencionar, el monitoreo o seguimiento del cumplimiento de la norma que realiza el equipo a cargo. Tal esfuerzo contempla cuatro focos fundamentales. Primero se debe asegurar que se creen los ‘sujetos pasivos’ por parte de todos los administradores institucionales de cada uno de los órganos obligados; segundo, se hace un seguimiento de las solicitudes de audiencia que contempla la ley y se coteja si se están cumpliendo los días adecuados de respuesta; tercero, se constata por vía teléfonica si en las diversas oficinas de partes de los organismos públicos existen los formularios de audiencia impresos; cuarto, se verifica que todos los altos cargos considerados en la ley tengan, por así decir, el status de ‘sujetos pasivos’.

Por último, debe destacarse el muy importante rol que tuvo el Consejo para la Transparencia en la puesta en marcha de esta norma. Este órgano autónomo, creado por la ley n°20.285, es el encargado de garantizar el acceso a la información pública a los ciudadanos y de capacitar a los funcionarios públicos en este derecho, entre otras facultades.

Su función en esta norma, acotada en un primer momento a construir una nómina sistematizada de los registros que yacen en cada uno de los órganos obligados, derivó en un rol de partícipe con el Ministerio en la sensibilización de los obligados y la construcción de los sistemas informáticos que le daban sustento a la ley. En un segundo momento, colaboró en la capacitación de las autoridades de los gobiernos locales en la tercera etapa, con el apoyo de la SUBDERE. En este sentido, esta es la prueba palpable que la fragmentación de competencias dentro de la Administración del Estado debe tener necesariamente espacios de coordinación.

4. Conclusiones/Recomendaciones

La descripción anterior demuestra que la aplicación y difusión de la ley fue exitosa, según la información recogida. Como es natural, poner en acto una Ley no resuelve de manera automática el problema que procura atender y es importante situarse en una visión de largo plazo.

Los cambios en los hábitos y en las culturas políticas son de largo aliento, en tanto, las normas van generando los incentivos correctos. Como es evidente, la Ley de Lobby debe seguir corrigiendose para impedir las fugas y deben encararse otros ámbitos con seriedad, como regular efectivamente a los ‘sujetos activos’ que hoy sólo tienen un Código de Buenas Prácticas y deben a lo menos registrarse en el sistema público.

En el mismo tenor, se requiere enfrentar la tan esperada regulación de la relación entre dinero y política de tal forma de poner los cortafuegos necesarios para evitar la promiscuidad entre el poder económico y la actividad política de representación.

Se debe caminar hacia un financiamiento público de la política pero que a la vez suponga reforzar fuertemente la transparencia de los partidos y el estímulo de sus virtudes republicanas en los campos programáticos y de reclutamiento de sus adherentes. Los centros de estudios de los partidos deben ser profesionalizados y tecnificados de tal forma que funden políticas públicas sólidas y programas políticos racionalmente organizados.

Así, como se deduce, las regulaciones y las políticas en este campo de la probidad y la transparencia constituyen una verdadera ‘gestalt’; una totalidad de campos que deben ser atendidos para contar con una sociedad efectivamente democrática, plural y de iguales oportunidades políticas para todos/as.

Si fuera posible subir un escalón adicional es útil finalizar este documento con un intento por aislar de manera más abstracta, cuáles serían los focos claves de la puesta en práctica de una Ley de esta naturaleza al interior del Estado.

La ‘memoria’ que se ha presentado a lo largo de este documento autoriza para intentar un ejercicio asumiendo, si se quiere, la ficción de tener en frente a un grupo de expertos de otro país que quisieran poner en marcha unas disposiciones de transparencia en el ámbito público y no sabrían a ciencia cierta por donde empezar.¿ Qué aspectos nucleares les recomendariamos como chilenos vinculados al campo de la transparencia en la gestión pública?

Una primera recomendación es que un cuerpo legal per se no resuelve lo que quiere regular de manera inmediata. Más allá de las sanciones o multas que la ley pueda prescribir, lo fundamental es que las leyes y disposiciones constituyen un ‘standard’ que se va introduciendo en las prácticas y los distintos agentes deben saber internarlizarlos gradualmente.

Los cambios pueden ser radicales, aplicados de una sola vez en el estilo de la ‘bitter pill estrategy’ o trago amargo para así subir los standares en distintos campos casi en un solo acto. O puede existir una aproximación ‘piecemeal’ o incremental, como es el caso chileno, de ir de manera paulatina estableciendo políticas regulatorias acostumbrando a los agentes a convivir con los nuevos umbrales de cuerpos legales y regulaciones, siempre teniendo en mente que al final del día se trata de arraigar tras las leyes nuevas mentalidades y renovadas prácticas políticas y culturales.

Una segunda recomendación es que se debe examinar cuidadosamente una razonable eficacia de la ley. Es decir, depende de la contextura del Estado que se trate pero es clave a la hora de poner en lenguaje instrumental un cuerpo legal saber contrapesar los bienes de la transparencia con evitar a toda costa que la ley sea dificil de digerir por los agentes involucrados.

Inundar a una administración pública de un conjunto complejo de disposiciones puede facilmente llevar a una ‘salida’ o distancia de los agentes públicos llamados a poner en práctica una ley. Es menester, entonces, saber ‘decodificar’ las leyes y estar imbuido de la cultura organizacional que se enfrenta para lograr la armonía y el punto de equilibrio necesario.

Una tercera recomendación se centra en tener una actitud cercana y amable con los servicios públicos que se van a ver afectados por una determinada ley. Es positivo que los equipos a cargo de la implementación no se vistan de un iluminismo tecnocrático ni que “bajen” recetas sin buscar el diapasón apropiado para tener empatía, comprensión y en especial un lenguaje claro y comprensible para todos/as. Poner en juego una gestión revestida de autoritarismo o de exceso de burocratismo constituye una riesgosa apuesta.

Una cuarta recomendación de la mayor gravitación es que lidiar con leyes importantes como así con iniciativas que implican introducir cambios radicales de actitud y procedimientos supone la existencia de un apoyo político consistente detrás. Si la autoridad política no estuviera plenamente convencida de los bienes de una determinada norma, dificilmente ello podrá ser reemplazado por la pura lógica tecnocrática.

Adicionalmente, según el formato institucional de que se trate, es fundamental que la ley tenga el respaldo decidido de la autoridad máxima del país y que se lleve a efecto desde un lugar centralizado de la administración, muy cercano a la Presidencia de la República.

En la hipótesis que se vean involucradas un ramillete de instituciones en elaborar y difundir un cuerpo legal clave, podría ser el peor de los mundos, cuando al no existir un orden o jerarquías claras se produzcan tensiones o contiendas en cómo aplicar la ley en distintas reparticiones, sin que ninguna autoridad tenga la legitimidad para zanjar cuestiones complejas.

Una quinta recomendación es que todo el flujo de construcción de un cuerpo legal, desde el diseño de formularios,difusión, elaboración de documentos pedagogicos, plan de medios, vinculación,etc debería ser llevado a cabo por el propio Estado y su agencia central a cargo. Lo anterior evita conflictos políticos y aumenta la adhesión a la norma por parte de los funcionarios públicos de alto nivel.

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